金融立法的重点和难点
改革开放至今，经过30多年的不断发展完善，我国已经形成了较完备的金融业法规体系。但随着我国经济进入新常态，金融发展面临更为复杂的环境和更多挑战。
此时，如何顺应形势，认真分析新常态下的金融运行特征，持续加强新常态下的金融法治建设？如何改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架？当前金融立法的重点和难点又在哪里？
《财经国家周刊》专访全国人大财经委副主任委员吴晓灵，就我国金融业的法律框架及进程进行了梳理和探讨。
金融立法框架和原则
《财经国家周刊》：你长期在金融领域工作，在你看来，我国金融的法律框架是什么？
吴晓灵：金融的法律框架应该包含两个大类“金”和“融”。
“金”是指，在现代信用货币制度下，中央银行是信用货币创造调控的机构。一般说来，各国都有一部中央银行法。中央银行法最主要的是研究法偿货币的创造。
“融”简单说来是指票据法，票据分为商业票据、银行票据、银行承兑的商业票据等。这些票据本身跟货币有关系。
除了“金”和“融”以外，还有以法律关系为基础的行为规范。譬如，日本《金融商品法》，对所有金融商品按照法律关系来规范。
我认为，我国按照法律关系来规范金融活动的行为，应该分为四个方面：
一是间接融资的债权和债务关系，主要指信贷市场。其最主要的特点是，金融中介机构自觉筹集的资金，存款人参加承担机构的风险。
二是直接金融的债权关系和权利关系。证券市场不管是通过债权工具还是股权工具，主要特点是投资方要直接承担融资方的风险。
三是第三方资产管理的信托关系，即金融中介机构按照协议合同管理财产，委托人享受收益承担风险。
四是大数定律下的互助(保险)关系，即基于精算技术的经济补偿功能，投保人承担经营机构的偿付风险。
《财经国家周刊》：基于以上法律框架，我国金融立法的原则又是什么？
吴晓灵：金融立法的第一个原则就是，按照法律关系制定金融业务的行为规范和界定风险责任。具体说来：
第一，信贷市场的行为规范应该重在控制资产运用风险和机构风险。因为存款人要承担存款机构倒闭的风险，这也是为什么我们对银行设置很多审慎监管指标的原因。
第二，证券市场的立法重在信息披露和公平交易。证券市场的法律关系有债权关系和权利关系，投资人要承担融资人直接的风险。
第三，资产管理市场是一种信托关系，此时受托人能否勤勉、忠诚、把客户的利益优先，决定着委托人的利益能否得到保证，也就是立法的重点。
第四，保险市场的立法重在诚实信用交易和机构偿付能力。
金融立法的第二个原则就是机构立法与行为立法相结合。机构立法，即机构的市场准入、推出和风险控制。行为立法，即金融产品的发行、交易的行为规范。
有的国家机构立法和行为立法是分开的。譬如美国的《证券法》界定的是证券发行和交易行为，没有涉及证券机构的内容，是一部行为立法。而我国很多金融法律基本上囊括了从事某类产品的机构(如何准入，管理、退出)以及该类机构经营的产品规范，所以我国立法是机构立法与行为立法相结合。
第三个原则是厘清监管的边界，即哪些行为可以由市场自律，哪些行为要由监管当局界定准入门槛。
第四个原则是法律实施的监督主体及罚则。一部法律一个行为规则，是否得以执行最关键的是处罚。如果违法成本太低，违法的人就多。譬如有些证券公司欺诈，但是现行最高罚款是60万元，这也被市场所诟病。
金融立法的难题
《财经国家周刊》：就金融立法，你认为当前还有哪些亟待解决的问题？
吴晓灵：在货币法方面，1995年国家实施了《中国人民银行法》。背景是改革开放以来经济过热，国家已经意识到必须要有人民银行法，人民银行也应该具有相对独立性。当时立法结果是，央行可以独立于地方政府、独立于财政，但属于中央政府的组成机构。
货币政策委员会是一个咨询机构，可以提出货币政策调控趋向的建议，但是不能像其他国家的货币政策委员会一样做出决策。
未来进一步修订《中国人民银行法》，我认为，首先，应该对央行宏观调控的独立性多加考量。是否具备条件，让央行加强在货币政策执行方面的独立性？
其次，央行金融稳定的职责。围绕着央行该不该有监管的职责，背后就是，央行作为最后贷款人职责和监管职责是在一起好？还是相对独立好？
在此次金融危机之前，国际上对这个问题有过讨论。央行是金融市场的最后贷款人，甚至是金融市场流动性的最后提供者。美联储所谓的量化宽松货币政策，实际上就是在利率为零的情况下，央行直接购入金融资产。
央行的金融稳定职责该如何体现？《中国人民银行法》第一条规定，为了确立中国人民银行的地位，明确其职责，保证国家货币政策的正确制定和执行，建立和完善中央银行宏观调控体系，维护金融稳定，制定本法。这也说明，央行在我国的金融稳定中承担了比较大职责。但是到目前为止，还没有明确的可操作的手法，来体现央行的稳定职责。
第三，央行要进行货币政策调控，需要很多的基础设施建设，包括基础结算系统，金融产品的登记结算系统、金融统计等。
在融资法方面，《票据法》从出台到现在应该大修了，但是由于其他法律所涉及的矛盾更多，所以《票据法》修法尚未提上议事日程。
《票据法》对实体经济最大的制约，是要求票据发行必须有真实的贸易背景。从这点上来说，融通票据的合法性就受到质疑。央行在银行间发行的短融券，这对于《票据法》在某种程度上有一定突破。
再有，现在很多票据都是电子票据了，这也值得关注。互联网时代很多交易结算都是通过网络进行，如果法律没有对电子票据进行规范，对于市场来说就存在比较大的隐患。
《财经国家周刊》：除了“金”和“融”以外，以金融法律关系为基础的行为规范，有哪些需要立法推进？
吴晓灵：金融市场分为证券、信贷、资产管理和保险四个市场。目前证券和保险市场，大家对于机构划分的分歧不大。但是对于信贷市场，现在有很多分歧。
很多人理解信贷市场就是银行发放贷款。但是信贷市场主体是否就是商业银行，还能否扩展，大家分歧比较大。我认为，我们应该利用修订《商业银行法》的机会，立一个“银行业法”。
银行业的特点就是债务转换的中介。目前，银行业的最大特点是，存款是银行业专属垄断权。我们是否可以通过立法，用负债方的特点区分银行业机构，开放大额存款市场？
我国现在对存款市场是压抑和管制的。相对于债券市场来说，对于开放存款市场，大家呼吁还不是很多。
现在大家都呼吁建立吸收小额存款，办理存款、贷款、结算的民营银行。而我个人认为，民营银行吸收的是小额存款者的资金，若经营不善，风险比较大。因为存款、贷款和结算三者在一起，银行可以创造信用货币。为了控制信用货币的量，各国都对银行进行额外的审慎监管。
并不是说所有吸收存款机构都应该办成商业银行。以香港地区为例，对银行业实行几类牌照，不吸收存款的放债人、有限存款公司、有限持牌银行、全牌照银行。内地为什么不可以按照负债方的特点，来开放大额存款市场，允许一些机构吸收大额存款？
立“银行业法”并不太复杂
《财经国家周刊》：在立法资源有限的情况下，立“银行业法”会不会比较困难？
吴晓灵：我们看到，政策性银行其实能够在一定范围之内吸收存款。政策银行与其他银行不同，是有财政补贴和财政信用的支撑。从业务角度讲，也是吸收存款做债权业务，也应该归在银行业内。
但是从其他国家经验来看，政策性银行都是作为特殊法人，单独立法，这也是最理想的。我国在1994年从成立三家政策性银行开始，也提出了要单独立法。但是对于政策性银行与财政关系，与商业银行业务是否竞争、交叉等方面，大家有分歧。
目前三家政策性银行改制落地，在立法资源有限的情况，如果按照改革方案已经厘定的原则，写入“银行业法”，我认为是比较好的节约立法资源的做法。
不管吸收大额、小额还是有限范围存款，只要做的是债权业务，都应该执行同样风险控制的方法。从这点来说，“银行业法”立法不是非常复杂的事情。
《财经国家周刊》：“银行业法”如果推出，能带来什么好处？
吴晓灵：作为商业银行，所有业务要按照债权管理的各项规则来实行。其他机构跟商业银行的区别不是资产，而是存款来源是大额、小额还是有限范围，所以我们提出是否可以按照负债方区分银行业金融机构的类别，然后规范资产业务控制风险。
银行的资产业务有贷款类、信用贷款、保证贷款等。还有一类业务是融资租赁，这种业务是物权和债权结合在一起。今年，国务院连发了两个文件，《关于加快融资租赁业发展的指导意见》和《关于促进金融租赁行业健康发展的指导意见》。金融租赁和融资租赁就业务本身来说，没有太大的区别。融资租赁由于会计上的一些优惠条件，极大推动了企业的发展。也是中小企业没有抵押物而获得融资的一种好方式。
但是，我国长期以来没有对融资租赁做很好的规范，存款市场也没有开放，以致现在很多融资租赁都用出售返租的方式，做成了变相的贷款业务。
如果我们能通过立“银行业法”，从资产方规范融资租赁业务，对于其他意向做存款业务的机构，给其一个有限范围的银行牌照，这样可以解决信贷市场很多扭曲行为。
金控立法需探讨
《财经国家周刊》：随着全球经济一体化发展，金融自由化不断推进，金融业的综合经营已经成为一种全球趋势，我国的机构同样也是身涉其中。金控立法涉及到哪些问题？
吴晓灵：我们的一些商业银行，现在已经成了以银行业务为主体，入股了证券、保险、信托业务，这是客观事实。我们的保险机构也入股了银行、证券、信托机构。综合经营已经成为我国金融客观现实。
中国金融业综合经营应该采取什么模式。从国外经验看，一种模式就是在一个法人内部可以做银、证、保系列业务，这在中国现有的法律框架下不太容易控制风险，监管层也不太主张法人综合经营。
还有一种模式就是通过投资控股或者全资附属来做其他金融业务。一个集团可以控股银、证、保，但是一个法人不能去做多种金融业务。现在银行间债券市场的承购包销业务，是唯一的同一法人做的不同类金融业务，也就是银行做了证券业务。
如果集团控股综合经营，就涉及到是纯金融控股公司还是事业型金融控股公司。
所谓纯金融控股公司，就是控股公司只进行资本运作，譬如平安金控、光大金控和中信金控。事业型金控，就是控股公司同时经营某类金融业务，我们的商业银行实际上已经变成了事业型金控公司了。
我们在修订《商业银行法》的时候，银行业能否直接投资其他类金融机构，成为一个非常关键的问题。
有观点称，纯金控公司比事业型金控公司，控制风险好，可以减少金融业务风险传染。如果法律规定，银行不得投资其他金融机构，除非变成一个纯金控公司。但是目前大型商业银行全部都是上市公司，这在操作起来难度非常大，成本高。这些问题都值得好好探讨。
《财经国家周刊》：金融立法是一个系统，就商业银行的业务而言，你认为还有哪些法律需要修订？
吴晓灵：商业银行还涉及了资产管理业务。这种业务是信托关系。我们现行的《信托法》是一部信托关系法，并没有对信托机构作出规定。我国商业银行客观上已经开展了信托类业务，譬如私人银行，某些银行理财产品等。
未来，银行如果还能做资产管理业务，谁来管，根据什么样原则来管必须明确。这个就需要修订《信托法》来明确。明确信托经营的基本原则，各类信托业务的市场准入，包括民事、商事、公益等各种信托。目前最主要的是，通过修订《信托法》来明确信托财产的独立性，对抗善意第三方，不重复纳税。
(责任编辑：df154)
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- 编辑：崔雪莉
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