雙規”從嚴：透明度法制化是方向2015年12月8日

隨著反腐行動逐漸深入，社會在關注紀檢監察機關查處黨員中的同時，也在反思紀檢監察機關辦案的透明度問題。

原標題：“雙規”從嚴：透明度法制化是方向2012年以來，長期在一線辦案的老張感覺，辦理“兩規”手續越來越嚴格了。

該文件下發后不久，省市縣紀委相繼下發文件進行學習。結合該文件，有的地區甚至出台了自己的“實施辦法”。

中央黨校反腐專家林建議，“兩規”應當與接軌，在司法制度成熟之后，可以暫停使用這項過渡性的措施。

更有輿論分析認為，由於紀檢部門高出監察部門半級，故“兩指”的使用逐步被“兩規”所取代。

成龍在接受專訪時話題來者不拒，甚至主動大談退休與死亡。日前，成龍在分享最喜歡的代表作是1989年時的《奇跡》，有次他翻看舊照片，說到當時有很多人客串，但是……

地方的成功經驗逐漸被中央所吸收。“兩規”措施正式進入文件，最早見於1990年12月9日國務院頒布的《行政監察條例》。該條例的第二十一條第(五)項規定：監察機關在檢查、調查中有權“責令有關人員在規定的時間、地點就監察事項涉及的問題作出解釋和說明”。

李永忠任中央紀委培訓中心副主任，他告訴《中國新聞周刊》，該中心組織了多次黨內討論，中心是“兩規”的功效、缺陷以及如何修正等。

比如，2012年8月21日，婁底市紀委婁底市監察局出台的“嚴格依紀依法辦案實施辦法”就要求：全市各級紀委需要對被調查人採取“兩規”措施的，統一到市紀委“兩規”場所進行(市紀委“兩規”場所未投入使用前，必須到經省、市紀委批准的“兩規”場所進行)。

在開班典禮上，時任中央紀委副張惠新強調，要“嚴格依紀依法辦案必須在國家法律、法規和黨內法規規定的范圍內正確運用政策，不得超越紀律和法律的規定。不得違反權限和程序，重要事項的決定要按規定權限和程序報批”。

2012年，中央紀委印發的《中央紀委關於使用“兩規”措施的規定》，對“兩規”措施在適用對象、使用條件、審批程序、通報和備案、使用期限和安全保障等問題上得到進一步規范。

實際上，近些年的紀委文件中關於“兩規”的因素逐漸在增多。例如2005年中紀委“7號文”明確規定，“雙規”中要保障調查對象的權利，包括申辯權、申訴權、人身權、知情權和財產權。

2010年新修改的《行政監察法》，對於有關“兩指”規定，則沒有做進一步改動。

2013年9月7日，《中國新聞周刊》記者聯系了曾推動“黨紀案件公開審理”的時任杭州市下城區委副、紀委朱鐘毅，朱表示，“已經不在那個崗位，不便發表意見”。

在十八屆中央紀委第二次全會上，中央總習指出：“要善於用思維和方式反對，加強反國家立法，加強反腐倡廉黨內法規制度建設，讓法律制度剛性運行。”

1993年，中央紀委與監察部合署辦公，因而在實踐中，一般很難區分“兩規”和“兩指”措施。

同樣，中央紀委王岐山在報告中也指出，加強反國家立法。健全事關反腐倡廉工作全局的重要法規，制定《中國共產黨紀律處分條例》和《行政機關公務員處分條例》的配套規定。

鑒於基層種種濫用“雙規”“雙指”現象，中央不斷下文規范這一措施。2005年5月底，中央紀委辦公廳和中央辦公廳相繼下發文件(分別是[2005]7號和[2005]28號文件)，主題均是“完善查辦案件協調機制，進一步改進和規范‘兩規’措施”。

“執紀者必先守紀，監督者必受監督”。事實上，隨著反深入，中央紀委在懲治的同時，對自身監督力度也在不斷加強，每隔一段時間，都要出台規范“兩規”的文件。

這些變化，源於2012年出台的一份文件，題為《中央紀委關於使用“兩規”措施的規定》(以下簡稱“12號文件”)。

2001年9月28日中央紀委再次下發《關於進一步規范使用“兩規”措施的通知》，要求“雙規”對象必須是黨員，場所必須能確保安全，“一般應該選在具有安全防范條件的平房或者樓房的一層”。

在制度反腐專家李永忠看來，“雙規”是當下反斗爭所需要的，是為了適應目前中國嚴峻的反腐形勢而創造的一種的反腐戰術。

上述紀委人士也表達了遺憾：截至目前，黨紀案件公開審理還只是局限於市縣一級試點，還沒見省級紀委公開審理過黨紀案件。

在以往查處的案件中，涉腐官員往往是在“兩規”期間交代出違紀違法的犯罪事實。因此，“兩規”“兩指”措施作為突破大案要案行之有效的重要手段，有其特殊意義。用李永忠的話來描述，即“‘兩規’不能從根本上完全解決問題，但是如果沒有‘兩規’，當前的問題會更嚴重”。

媒體公開報道中的“雙規”一詞，文件中則稱之為“兩規”。中國紀檢監察學院副院長李永忠告訴《中國新聞周刊》，紀檢部門利用“兩規”措施辦案始於上個世紀80年代初。

媒體報道稱，曾錦春濫用“雙規”“雙指”權力，手段極其惡劣。曾錦春主政郴州紀檢工作達11年之久，“雙規”“雙指”成為其進行二次人事調整和插手經濟事務的工具。

法制化過渡

更大的變化是，9月2日，中央紀委監察部網站(上線，首次對社會公開了中央紀委的組織結構、辦事流程等內容，意在通過信息透明強化監督。

為此，2001年2月19日《中央紀委監察部關於正確使用“兩規”“兩指”措施的通知》，再次對依法依紀使用“兩規”“兩指”措施提出和重申七項要求。

2010年12月30日，湖南省郴州市市委原副、市紀委原曾錦春犯受賄、巨額財產來源不明罪被執行死刑。

為此，該“通知”作了三條規定：一、不准使用司法手段，不准使用司法機關的辦公、羈押場所和行政部門的場所;二、不准修建用於採用“兩指”“兩規”措施的專門場所;三、嚴禁搞、誘供，嚴禁體罰或者變相體罰，嚴禁打罵、人格和使用械具。

李永忠贊同“兩規”的實用性同時也提出建議，對於“兩規”措施，第一要用，第二要少用，第三要慎用，最后達到不用。“以10年為期，把全國的‘兩規’總量每年減少10%。紀委由辦案機關逐步上升為監督機關，轉向依靠制度反腐、反腐。”

2000年12月，時任的中央領導親自對浙江台州紀檢監察機關在使用“兩規”措施過程中發生的一起嚴重違紀違法事件作出批示稱：“從這份材料看，確實存在現象，需要引起十分注意，也要研究一些切實可行的措施”。

一位紀檢系統不願具名的局級官員向《中國新聞周刊》透露，對於“兩規”“兩指”的嚴格使用，中央紀委曾提出了很多要求，內部開會時也反復強調，如果出現違法違規使用情況，會造成惡劣社會影響。

但不可否認的是，紀委的權力也需要。“比如湖南株洲紀委原曾錦春，他權力太大后，所有官員又必須去巴結紀委。”李永忠說。

1998年6月，中央紀委監察部發布《關於紀檢監察機關依法採用“兩指”“兩規”措施若干問題的通知》，其中就指出各級紀檢監察機關採用“兩指”“兩規”措施存在一些不容忽視的問題。

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從嚴規范

據媒體報道稱，69歲的溫嶺市百貨公司退休職工陳安稷，退休后被聘為溫嶺賓館會計。2000年4月5日，既非黨員，又非干部的陳安稷，被台州市紀委以溫嶺“3·23”案件涉案知情人為由叫至椒江“談話”，期間與隔絕，其家屬多次要求探望，均被紀檢部門拒絕。45天之后，他被5位臨時抽調上來協助辦案的紀委干部活活。

2001年，浙江省台州市玉環縣紀委、監察局，在經過了反復的調研並取得了上級審理部門的支持后，開始摸索打破以往的案件閉門審理模式，試行公開審理。開創了黨紀案件“公開審理”模式，使紀委辦案的“封閉過程”開始有了透明度。

此后，在中央紀委頒布一系列有關規范文件，如《關於進一步加強和規范辦案工作的意見》《中國共產黨紀律檢查機關查辦案件涉案款物管理暫行規定》《關於進一步加強黨的紀律檢查機關辦案安全工作的意見的通知》，等等。

不可忽略的是，一些地方紀檢監察機關在採用“兩指”“兩規”措施時，出現了違規違法情況，這一問題早在上世紀末就受到高層重視。

“兩規”與“兩指”

老張是某市紀委案件室負責人，據他回憶，上個世紀時，對被調查人實施“兩規”措施沒有那麼復雜。“那時，‘兩規’地點和時間要求的不是很嚴。現在不僅是辦理‘兩規’的手續要求嚴格了，就是對被調查人採取‘兩規’的場所以及‘兩規’使用期限都要嚴格掌控。”不願意透露姓名的老張告訴《中國新聞周刊》。

實際上，紀檢監察機關的權威集中體現在查辦案件中，因而，如何規范辦案程序以及對其自身權力進行監督亦是題中之意。

據《財經》雜志報道：2001年，郴州市宜章縣法院原院長文道值在審理該縣國土局長彭輝廣一案時，未遵循曾錦春要求的無罪釋放指令，被“雙規”50多天;2002年3月，宜章縣副檢察長鄺茂盛因違逆曾的意志，被“雙規”59天;2000年11月1日，民營企業家李、楊守恆、郭三勇被郴州市紀委“雙規”，第27天楊守恆伺機逃掉，第49天郭三勇交出4萬元現金並留下“今欠郴州市紀委違紀款46000元整”的字據后獲釋，第50天李分兩次繳納了12萬元“違紀款”、並寫下8萬元欠條后才重獲。

2003年8月，在全國紀檢監察案件審理工作會議上，時任中央紀委副劉峰岩在工作報告中提出：“要在繼續做好紀檢監察機關內部公開審理、申訴聽証等項試點工作的同時，及時總結試點經驗，積極穩妥地推進。”

80年代末，李永忠在地方任案件檢查室主任時，也運用了“雙規”的做法，突破了此前已經煮成“夾生飯”的案件。

中紀委去年印發了《關於使用“兩規”措施的規定》。該規定與其他相關條例一起，為紀檢監察部門查處違紀違法行為提供了制度保障。

2000年11月27日，浙江台州四名紀委干部故意傷害()案，在寧波市北侖區公開開庭審理。這起中國首例紀委干部因刑訊致談話人死亡案件，被檢察機關提起公訴。

2005年5月底，中央紀委辦公廳下發“中央紀委關於完善查辦案件協調機制，進一步改進和規范‘兩規’措施的意見”。其后不久，全國紀檢監察案件檢查業務培訓班在開班。

此外，當時還有上海市試行“申訴案件聽証制度”，以及省市試行“公開審理”的模式。

在李永忠看來，這一變化突出體現了保障人權。

“黨紀法庭”試驗

那一年的1月，中央辦公廳還剛剛下發《關於紀檢機關使用“兩規”措施的辦法(試行)》文件，對正確使用“兩規”做了明確規定。

至今，浙江省台州黨政紀案件公開審理制已走過十幾年時間年。從2006年7月至2011年，台州市宜公開審理的5285個案件中，已公開審理5020件，參加審理的黨員、群眾、黨外人士逾7萬人次。

2005年4月5日，全國31個省區市紀檢監察機關的審理室主任、分管領導雲集浙江省杭州市下城區大樓的會議室，觀摩了一場真實黨紀案件的公開審理。

紀檢機關實施的“兩規”，則來源於1994年3月25日頒布的《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》(中紀發〔1994〕4號)。其第二十八條第(三)項規定，“要求有關人員在規定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明”(即“兩規”)。從此，“兩規”的使用有了內部依據，並成為突破要案行之有效的重要手段。

細微的變化在於，原《行政監察條例》中的“兩規”被《行政監察法》中“兩指”所代替;同時，《行政監察法》在“兩指”中又增加了“但是不得對其實行或者變相”這一句話。

據媒體報道：截至2006年，全國有超過20個省已推行黨紀案件公審試點，僅浙江省探索出來的公審模式就包括“會審式”“助辯式”“申辯式”“聽証式”等六種。

而媒體公開報道中的“雙規”措施，在此后的一系列反腐大案中則屢被提及，比如陳希同、胡長清、陳良宇等案件。

而去年中央紀委印發的《中央紀委關於使用“兩規”措施的規定》，更是強化了“兩規”的因素。（王全寶）

1997年5月9日，《行政監察條例》被廢止，同日經全國常委會通過的《行政監察法》第二十條第(三)項規定：監察機關有權“責令有違反行政紀律嫌疑的人員在指定的時間、地點就調查事項涉及的問題作出解釋和說明，但是不得對其實行或者變相”(即“兩指”)。

李永忠曾有6年地方紀委案件檢查室主任的工作經歷，后調到中央紀委研究室從事研究工作10年。其后，又從中央紀委研究室辦公室主任一職調任中央紀委培訓中心副主任，2009年參與組建中國紀檢監察學院並任副院長。

一位不願具名的紀委系統官員對《中國新聞周刊》分析認為，在現行的規定下，受種種因素，被調查人、受處分人在查辦案件中表達自己意見，特別是申辯意見的機會、渠道、措施往往還存在很大不足。公開審理的方式恰恰為黨員搭建了申辯的平台。

據媒體公開報道，當時這場觀摩是在“全國紀檢監察案件審理業務培訓班暨工作年會”期間，作為業務培訓的一項內容進行的，要求“不定調子”“不帶框子”。

據李永忠回憶，最早運用“兩規”突破案件的應該是中央紀委前副劉麗英。1983年，在中央紀委檢查室工作的劉麗英在山西運城查辦了一批違法亂紀案件。