社会保障概述

　　1. 社会保障的基本概念美国的《社会保障法》将社会保障视为社会安全网，具体的解释是：“根据社会保障法制订的社会保险计划，对因年老、长期残废、死亡或失业而失掉工资收入者提供保障；同时，为老年和残废期间的医疗费用提供保障。老年、遗属、残废和健康保险计划对受保险的退休人员或残废者及其家属，以及受保险者的遗属，按月提供现金保险待遇。”英国是西方福利国家的代表，其建立国家福利的理论与政策依据是 1942 年由贝弗里奇主起草的研究报告《社会保险及相关服务》。在这份报告中，社会保险首次被赋予了普遍性原则和类别原则，被认为是代表社会进步的可理解的政策的一个组成部分，其目标被界定为消除贫困，并将其概括为国民在失业、疾病、伤害、老年，以及家庭收入锐减、生活贫困时予以的生活保障。德国作为现代社会保险制度的发源地，是最早建立社会保障制度的国家。它将社会保障解释为社会公正和社会安全，是为因生病、伤残、年老等原因而丧失劳动能力或遭受意外而不能参与市场竞争者及其家人提供的生活保障，目的在于通过保障使之重新获得参与竞争的机会。德国的社会保障强调个人责任，奉行特殊性原则。日本对社会保障的理解如其学者森井利夫在《社会福利事典》中解释的：在国民生活出现收入中断或永久丧失时，国家为保障其最低生活水平的收入而制定的综合的措施或制度。在这个定义中，仅把社会保障定义为收入保障，内容包括社会保障和社会救济。国际劳工组织在国际劳工局社会保障司编著的《社会保障导论》一书中对社会保障做了概括：社会保障是社会通过一系列的公共措施，向其成员提供的用以抵御因疾病、生育、失业、伤残，年老和死亡而丧失收入或由收入锐减引起的经济和社会灾难的保护，医疗保险的提供及有子女家庭补贴的提供。据世界各国对社会保障和社会保障制度的理解中所包含的主要共同点，我们可以给社会保障制度下这样一个定义：社会保障是依据一定的法律和规定，为保证社会成员的基本生活权利而提供的救助和补贴。社会保障制度是指国家为了保持经济发展和社会稳定，为公民在年老、残疾、伤残、失业、生育，遭遇灾害、面临生活困难时由政府和社会依法给予的物质保证，以保障公民的基本生活需要的制度。

　　1）保障性社会成员中，因各种原因造成的生活困难者，有权享有由国家保证他们获得的与一定时期生产力发展水平相适应的物质帮助。这种保障性是国家以立法的形式加以肯定和保证的。当然，社会保障的水平是相对的，因社会生产力发展水平的不同而不同，并随着社会生产力水平的提高而逐步提高。但是，无论在什么情况下，对社会成员由生存危机而引起的基本生活都必须给予物质保证。只有这样，社会成员才会获得安全感，能在安定的社会环境中无后顾之忧地从事社会生产，使整个社会健康稳定地发展。

　　2）强制性社会保障作为国民收入再分配的一种形式，是国家通过立法来强制实施的。法律从形式上规定了社会保障的对象、内容、方式和方法，以及国家、单位和个人的权利和义务。只有国家通过立法强制执行，才能使有特殊困难的劳动者及其家属获得基本的生活保障，从而使社会稳定发展，达到社会保障的根本目的。这和其他的商业保险，以及民间的慈善事业是有明显区别的。

　　3）互济性在任何社会条件下，人与人之间都要互相帮助、互相依赖才能生存和发展。现代社会将互助性作为一种公共道德标准。而社会保障就是一项互助性的事业。社会保障分配的互助性贯穿社保基金的筹集和使用的过程中。就劳动者个人而言，基金的缴纳和支付在数量上也不是完全一致的。事实上，以国家为主体的社会保障制度集中了全体社会成员的一部分财力，对部分成员提供帮助，这大大增强了劳动者个人抵御未来风险的能力，从而增强了社会的稳定性。可以说，社会保障是互助性在社会制度上的反映。

　　（二）社会保障的功能社会保障的功能为整个社会经济的正常运行创造了良好的环境，增加了社会经济的有序性，使国民经济和整个社会有机体得以持续、稳定、协调地发展。社会保障的功能具体表现在以下几方面。

　　1. 功能从各国的发展现状来看，社会保障早已经与国家制度紧密结合在一起。社会保障作为国家社会政策的重要组成部分，受到各国政府的高度重视，并被广泛用于促进政府既定目标的实现，以及釆取的各项社会、经济措施之中，对国家的稳步发展与和谐做出了重要贡献。其性功能主要体现在巩固国家政权，维护现存制度和经济体制，促进国家和谐、安定方面。因此，社会保障是一项经济措施，是适合市场经济发展的经济措施；更是一项措施，是给国家带来长治久安的措施。社会保障与的联系就是如此紧密，我们可以从历史和现实中清楚地看出，社会保障一开始就是与结缘的，而它始终既是需要的产物，又是为现实服务的工具。

　　2. 经济功能社会保障的经济功能主要表现在促进消费行为、平衡社会需求、保证劳动力再生产和调节投融资等方面。具体而言，在促进消费和平衡社会需求方面，社会保障是调节经济的“蓄水池”，劳动力的消费行为由于环境的变化往往在储蓄和消费之间游移，当社会保障十分完善时，人们会偏好眼前消费，即很少从考虑年老后消费或意外情况消费角度出发，从而大大促进了当前社会消费的扩大；反之，则不然。在保证劳动力再生产方面，物质产品再生产和劳动力再生产共同构成了社会再生产，而劳动力再生产在其中发挥了关键的作用。如果劳动力再生产过程受到阻碍，并且不能及时排除，那么，社会再生产的正常进行就无从谈起，其影响是致命的。因为生产的发展和劳动生产率的提高，是一刻也离不开劳动力的维持和延续的。此外，除了工资和其他劳动报酬之外，社会保障在保障劳动力扩大再生产方面的作用是十分突出的。在调节投融资上，社会保障的财源主要来自国家和地方政府的财政预算，以及劳动者的缴税、缴费。

　　3. 社会功能社会保障本身具有福利性，在其发展目标中，社会保障把提高民众的生活水准和生活质量置于重要地位。随着社会和经济的发展，福利生活保障在稳定社会秩序、安定民众生活和促进公平分配方面的作用必定更加突出。具体来说，社会保障能通过国民收入的分配和再分配所形成的基金，保障社会成员的基本生活需要，缩小贫富差距，防止矛盾激化。同时，它又致力于创造良好的社会、经济环境，包括提高全社会的就业水平和福利水平，从而保证了经济的稳定发展及社会系统的安全良性运转。

　　（一）医疗保险医疗保险指国家立法机关规范并运用强制手段向法定范围的劳动者及其他社会成员提供的必要的疾病医疗服务和经济补偿的一种社会化保险机制。我国现行的企业职工基本医疗保险制度，覆盖了城镇所有用人单位及职工，并实行社会统筹和个人结合的原则，主要内容包括以下几个方面。

　　1. 建立新的筹资机制按照权利与义务相统一、待遇与责任相对应的原则，改变过去由国家财政或用人单位包揽，资金来源单一的做法，医疗保险费由用人单位和职工个人双方共同缴纳。目前，全国城镇职工基本医疗费用的筹资控制标准为：用人单位缴费率控制在医疗费用筹资总额的 9%左右，职工个人缴费比例一般为本人工资的 2%。缴费比例随经济发展可进行调整。

　　另一部分划入职工个人账户，该部分约占用人单位缴费的 30%左右。职工个人缴纳的基本医疗保险费则全部记入个人账户。个人账户的本金和利息归个人所有，但只能用于支付本人的医疗费。在这种体制下，统筹基金主要用于支付大额和住院费用，个人账户主要支付小额和门诊医疗费用。统筹基金支付时，由各地根据当地情况和基金的承受能力，确定起付标准和最高支付额，但个人也要承担一定比例的诊费。统筹基金起付标准以下的医疗费用由个人账户支付，不足部分由个人支付，超过最高支付限额以上的医疗费用，主要通过大额医疗费用补助、企业补充医疗保险、商业医疗保险等途径解决。

　　3. 基本医疗保险基金的统筹基本医疗保险基金原则上以地级以上行政区（包括地、市、州、盟）为统筹单位，京、津、沪、渝等 4 个直辖市原则上在全市范围内实行统筹。城镇职工基本医疗保险实行属地管理，不搞行业统筹。为了不降低一些行业（如金融、铁路、邮电等）的企业员工现有的较高医疗消费水平，这些企业在参加基本医疗保险的基础上，作为过渡措施，允许建立企业补充医疗保险，企业补充医疗保险费在工资总额的 4%以内，从职工福利费中列支，福利不足列支的部分，经同级财政部门核准后，列支成本。企业补充医疗保险不参加社会统筹。

　　（二）失业保险制度我国的失业保险制度覆盖了城镇所有企事业单位及其职工，包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇企业和城镇其他企业及其职工，事业单位及其职工。

　　1）失业保险金的筹集在费用筹集方面，实行国家、用人单位、职工本人三方负担的筹集原则。城镇企事业单位按照本单位工资总额的 2%、职工按照本人工资的 1%缴纳失业保险费。在失业保险基金入不敷出时，政府财政将给予必要的补贴。

　　④领取失业保险金期间接受职业培训、职业介绍的补贴。失业保险金的标准一般应该高于当地城市居民的最低生活保障标准，低于当地最低工资标准。失业人员领取失业保险金的期限，根据失业人员失业前所在单位和本人累计缴费时间长短的不同而不同，目前享受失业保险的上限分别为 12 个月、18个月和 24 个月。

　　第一，普遍性。它主要是为了保障有工资收入的劳动者失业后的基本生活而建立的，其覆盖范围包括劳动力队伍中的大部分成员。

　　第二，强制性。它是通过国家制定法律、法规来强制实施的。按照规定，在失业保险制度覆盖范围内的单位及其职工必须参加失业保险并履行缴费义务。根据有关规定，不履行缴费义务的单位和个人都应当承担相应的法律责任。

　　第三，互济性。失业保险基金主要来源于社会筹集，由单位、个人和国家三方共同负担，缴费比例、缴费方式相对稳定，筹集的失业保险费，不分来源渠道，不分缴费单位的性质，全部并入失业保险基金，在统筹地区内统一调度使用以发挥互济功能。

　　（三）养老保险制度为了保障已为社会做出贡献的老年人的生活，也为了消除人们对年老后生活问题的顾虑，我国探讨了各种养老保险形式。

　　1. 城镇企业职工养老保险制度——社会统筹与个人账户相结合社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度是我国在世界上首创的一种新型的基本养老保险制度。这项制度在基本养老保险基金的筹集上采用传统型的基本养老保险费用的筹集模式，即由国家、单位和个人共同承担；基本养老保险基金实行社会互济，在基本养老金的计发上采用结构式的计发办法，强调个人账户养老金的激励因素和劳动贡献差别，其范围覆盖国有企业、城镇集体企业、外商投资企业和其他城镇企业职工，实行企业国有化的事业单位及其职工，一些地区还将个体工商户及自由职业者纳入社会保险范围。基本养老保险金和个人在职时缴费工资基数和缴费年限长短相挂钩，即缴费工资越高，缴费年限越长，个人账户累计越多，退休时养老金就会相应较高。按照我国现行制度规定，满足以下 3 个条件的，可以按月领取基本养老金。其一，参加了城镇企业职工基本养老保险。其二，达到了国家法定退休年龄，即男性年满 60 周岁，女性干部年满 55 周岁、女性工人年满 50 周岁，因病完全丧失劳动能力，以及从事特殊工种工作的符合条件者可提前退休。其三，个人缴费满 15 年，个人缴费年限不满 15 年者，只能一次性领取个人账户的储存额。

　　2. 企业年金企业年金是在国家政策指导下，由企业及其职工依据经济状况自主建立的一项养老保险制度，它是基本养老保险的重要补充，也是多层次养老保险体系的一个重要组成部分。企业年金有五个特点：

　　四是基金实行长期累积和市场化运营；五是政府不承担直接责任，但通过制定各项政策（特别是税收方面的政策）予以鼓励或限制，并进行严格的监管。我国企业年金计划原来被称为“补充养老保险”，从 1991 年开始，国家颁布了一系列文件，提倡、鼓励企业实行补充养老保险。我国补充养老保险定位为缴费确定性模式，采用个人账户方式管理，投资风险由职工个人承担。2000 年，国务院在完善城镇社会保障体系的试点方案中，将企业补充养老保险更名为“企业年金”，明确了企业缴费在工资总额的 4%以内的部分可以从成本中列支，并确立了基金实行市场化管理和运行的原则。

　　3. 机关事业单位养老保险制度机关事业单位在人员构成、经费渠道、工资福利制度等方面，都与企业有很大不同。严格来看，我国是先有企业职工退休制度，后有机关事业单位工作人员退休制度，从 1958 年起，我国干部和工人实行同一退休办法，直至 1978 年才正式分开。1982 年《中华人民共和国宪法》的颁布，标志着干部退休制度以法律形式固定下来。机关事业单位现行的养老保险制度费用由国家提供，资金来源较为可靠，政策比较优惠，待遇水平略高于企业。这一制度对保障工作人员的基本生活、促进各项事业的发展、维护社会稳定，都起到了积极的作用。公务员的退休条件包括年龄、工作年限和身体状况，退休方式包括法定退休和自愿退休两种。法定退休是指公务员达到最高任职年龄或丧失劳动能力时必须退休；自愿退休是指公务员虽然年龄不到最高任职年龄，但如果符合条件，本人提出要求，经任免机关批准，便可以退休。公务员的养老金是国家限定发给退休人员的生活费。机关事业单位退休人员的养老金标准，是按照其在职时的贡献大小（即所积累的年功贡献）和国家的经济发展水平发放的。

　　4. 农村养老问题1992 年，民政部出台了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，它所确立的原则是：

　　③农村各类人员（务工、务农、务商）社会养老制度一体化。试点方案确定的农村养老保险的模式为完全积累的个人账户模式：个人缴费和集体补助全部记入个人账户，个人账户归个人所有，实行基金积累；养老金根据个人账户积累额确定。

　　（一）社会保障管理的目标法制化和人本化是社会保障管理的两大目标。人本化在于社会保障把提高民众的生活水准和生活质量置于重要地位，法制化是由于社会保障管理法制的强化，在实践中要受到社会生产力和社会经济制度，以及现代各国的行政架构的制约。在当今社会，执法必严和以“人”为本对社会保障管理规范更具有重要意义。

　　1. 社会保障管理体制社会保障管理体制是指国家为实施社会保障事业而规定的从中央到地方的各种社会保障管理机构、管理原则和管理机制的总和。我国社会保障管理体制是 1998 年在中央机构改革中确立下来的，属于社会保障管理模式中集散结合的管理模式，即将社会保障的共性较强的项目集中起来，实行统一管理，而将特性较强的项目单列，由统一的社会部门分散管理。最为普遍的是将养老保险、工伤保险交由地方劳动部门管理，其显著特征是根据社会保障项目的不同，把集中管理和分散自主管理有机结合起来。其主要优势在于：一是它既能体现社会保障的社会化、一体化的要求，又能兼顾个别项目的特殊要求；二是有利于调动各方面的积极性，提高工作效率，降低管理成本，更好地促进社会经济的发展。其劣势在于其内外部条件和管理环境必须较为成熟，否则其优势不能充分发挥出来。因此，提升社会保障管理是一项相互关联的、整体性的措施，需要各环节的互相配合与支撑。

　　1）依法管理原则依法管理是社会保障管理规范化、法制化的基本前提，社会保障规范化、法制化及其具有的强制化，决定了社会保障制度在各个环节均须严格按照现行法律、法规与政策“肯定的、明确的、普遍的”规范运行，并接受社会公开监督。依法管理作为社会保障管理的一项基本要求，既是为了避免因管理职责紊乱致使社会保障制度在运行中出现非正常状态，也是为了确保社会保障管理的权威性。因此，社会保障管理立法应当先于社会保障管理体制的建立，社会保障管理的基本任务就是保证现行社会的法律、法规、政策的贯衡落实，是执行法治并确保法治的关键性工具。

　　2）公正、公开与效率原则公正、公开与效率是社会保障制度不断完善发展的核心理念，也是社会保障管理要实现的重要目标之一。现代社会保障是公共事务，它关系到全体社会成员的切身利益，而支撑社会保障制度运行的财政基础（无论是财政拨款形成的基金还是通过向企业或劳动者征缴社会保险费而形成的基金）亦是社会的公共基金，它实质上属于全社会共有。因此，社会保障制度运行应该是透明的，社会保障管理亦必然要遵循公开、公正与效率的原则。

　　3）属地管理原则属地管理原则，是指在同一地区的社会保障适宜于该地区的管理机构的统一管理。社会稳定与社会公平是社会保障制度所追求的目标，社会保障在运行过程中是一个开放的社会化系统，并需要通过在一定区域内设置相应的实施机构来完成项目任务，实现的也主要是一定区域范围内社会成员之间的共济和互助。因此，除了新加坡等少数城市家或小国家外，各国的社会保障事务通常都是在国家法律、法规的统一规范下，由各地区组织实施并由各地区的社会保障管理机构负责管理与监督的。

　　4）与内外系统协调一致的原则社会保障系统是整个社会系统中的一个子系统，它与其他社会系统，如经济系统都存在着不可分割的关系，从而需要与其他系统保持协调一致，如社会保障系统与财政系统、金融系统等。在社会保障系统内部，不同管理机构之间亦需要在明确职责，分工负责的基础上保持某种合作程度，目的在于减少摩擦、提高效率并促进管理目标的实现。

　　一是社会保障行政管理，是指行政部门依法行使对社会保障事务的管理与监督权力。它是确保社会保障制度良性运行的重要保证，其主要内容包括依法制定更为具体的社会保障政策与运行规范，对社会保障制度运行进行日常监督。社会保障行政任务确保社会保障制度的规范运行，并对失范现象进行纠正。

　　二是社会保障财务管理，即社会保障主管部门对其负责管理的社会保障经办单位的财务活动进行监督管理。例如，人力资源和社会保障部对社保经办单位或机构财务活动的监督和管理，民政部对有关福利机构财务活动的监督管理。具体管理内容包括两个层次：

　　二是社会保障主管部门对社会保障经办机构的财务收支及运行状况进行管理与监督。一般而言，财政部门不仅为社会保障财务活动提供着规范性依据，而且对重要的社会保障财务运行进行监督；审计部门则通过抽查等方式来实行对社会保障机构的财务的监督。

　　三是其他社会保障管理。除了行政管理和财务管理外，社会保障领域还有社会保障服务管理、人力资源管理等，如对社会保障机构（经办单位）的服务质量进行监督，设立社会保障经办单位人员资格审查等，都是维护社会保障制度良性运行的保证。

　　（三）社会保障管理流程与具体环节在社会保障管理流程中，最具代表性的是社会保险金的管理流程。因此，在后面内容中可以此为例进行介绍。这一管理程序适用于社会保险基金经办机构所承担的职工养老保险、医疗保险、工伤保险和生育保险的业务管理。劳动法规定，“社会保险基金经办机构依照法律规定收支、管理和运营社会保险基金，并负有使社会保险基金保值增值的责任”。因而社会保险基金管理是社会保险业务管理的重要内容。依据社会保险基金的来源与流向，社会保险业务管理分为缴费核定、费用征集、费用记录处理、待遇审核、待遇支付、基金会计核算与财务管理六个基本环节。社会保险金从筹集到支付的这六个环节，形成了社会保险业务管理的程序。各级社会保险基金经办机构应按业务管理的基本环节设置相应的管理岗位。

　　（1）建立参加社会保险的单位和职工个人（以下简称单位、职工）的基本资料档案，作为缴费核定的依据。

　　（1）依据缴费核定环节提供的单位开户银行、账号、账户名称及应征集数额，办理社会保险费托收业务，同时定期向机构内有关部门反馈征集信息。

　　（1）根据有关基础资料，建立健全各项基金管理台账和职工养老保险（包括基本养老保险、企业补充养老保险、个人储蓄养老保险，下同）及其医疗保险个人账户。

　　（2）根据社会保险费征集与分配到账情况，登记职工个人账户，按规定的记账利率计算和登记职工个人账户利息，并负责个人账户变更处理。

　　（1）建立离退休（职）人员、企业工伤职工、育龄女职工生育等情况档案；建立死亡、离退休（职）人员和工伤与非工伤职工遗属档案。

　　（2）审核职工养老保险、医疗保险、工伤保险和生育保险待遇，对离退休（职）人员、工伤职工及其遗属津贴、一次性待遇予以认定并按规定进行调整。